Vergunningverleners, juristen en managers van verschillende lokale overheden in de Achterhoek zitten in spanning klaar: het is oktober 2021 en ze gaan voor het eerst het Digitale Stelsel Omgevingswet (DSO) uitproberen. Dit digitale systeem achter de nieuwe Omgevingswet moeten overheden en burgers binnenkort gebruiken voor van alles: van de vergunningsaanvraag voor de bouw van een dakkapel of een hele woonwijk, tot de melding van een uitbreiding van een stal. Met het DSO wordt dat alles volgens de overheid ‘eenvoudig beter’ dan met de bestaande systemen, zo beloven opeenvolgende kabinetten sinds het plan voor de wet in 2010 ontstond. 

Als de overheden uit de Achterhoek in het najaar van 2021 aan de slag gaan met het DSO, is de invoering van de wet, die naar verwachting tussen de 1,3 en 1,9 miljard euro kost, al drie keer uitgesteld. Telkens bleek er nog van alles mis met het DSO. In het najaar van 2021 is het systeem volgens de verantwoordelijke minister Kajsa Ollongren (toen: Binnenlandse Zaken) voldoende klaar om te kunnen oefenen. 

De Achterhoekse ambtenaren verwachten er dus vlotjes doorheen te lopen, zodat ze daarna praktische afspraken kunnen maken over hoe ze gaan samenwerken op basis van de input uit het DSO. 

Maar niets is minder waar. De aanwezigen vallen van de ene verbazing in de andere. Wil een boer een koeienstal bouwen, dan moet hij eerst aanvinken welke overheid de regels over koeienstallen beheert, voor hij een melding kan maken. Vervolgens moet hij bedenken welke term van toepassing is op de milieumelding van de stal. ‘Milieu’? ‘Milieubelastende activiteit’? ‘Milieumelding’? ‘Stal’?

Nee, de term ‘veehouderij’ blijkt de juiste te zijn. Wanneer de boer die specifieke term gevonden heeft, moet hij kiezen of hij gaat ‘informeren’, ‘melden’ of een vergunning gaat aanvragen. Nergens krijgt hij uitleg wat elke keuze inhoudt. Voor een nieuwe stal moet de boer daarnaast nog zeven andere activiteiten melden, zoals ‘het opslaan van vaste mest’. Daarbij moet de boer opnieuw dezelfde stappen doorlopen, waarbij telkens dezelfde verwarring ontstaat.

‘We schrokken behoorlijk toen we dat zagen,’ zegt Gerdo Groot Roessink, programmamanager bij de regionale omgevingsdienst. ‘Hoe moeten we dit mensen gaan uitleggen?’ Ook agrarische adviesbureaus, die boeren helpen met zulke aanvragen, zeggen bij de gezamenlijke oefening dat ze er geen chocola van kunnen maken. De Achterhoekse ambtenaren melden hun bevindingen bij het ministerie. 

Een maand later, in december 2021, stuurt minister Ollongren een brief naar de Tweede Kamer: ‘Hoewel we ook constateren dat er nog veel moet gebeuren, stel ik vast dat mijn bestuurlijke partners de uitgestippelde route naar 1 juli 2022 zowel haalbaar als wenselijk achten. Ik onderschrijf dit.’

Ollongren werd in januari dit jaar opgevolgd door de eerste minister voor Ruimtelijke Ordening in twaalf jaar: Hugo de Jonge. Nog geen drie maanden na de positieve brief van Ollongren, besloot hij toch de invoering voor een vierde keer uit te stellen. Er is meer oefentijd nodig voor ‘een verantwoorde en zorgvuldige invoering,’ zegt De Jonge.

Meerdere ambtenaren, raadsleden, senatoren, wetenschappers, juristen, consultants en techneuten verklaren tegen Follow the Money dat het beeld dat het ministerie van Binnenlandse Zaken schetst rond de invoering van de Omgevingswet steevast niet strookt met hun praktijkervaringen. Interne critici noemen het ‘mooi weer spelen’ en ‘een goednieuwsshow’. 

Ook de koepels van gemeenten en provincies – mede verantwoordelijk voor de invoering van de wet – doen daaraan mee. Ambtenaren en andere betrokkenen melden aan Follow the Money dat ze door hun openlijke kritiek in de problemen kwamen.

Die ‘goednieuwsshow’ is nu, in augustus 2022, nog steeds niet gestaakt. Over vierenhalve maand staat de lancering van de Omgevingswet gepland, terwijl sommige onderdelen van het digitale systeem erachter nog altijd niet werken. De Eerste Kamer wacht nog op de nieuwste evaluaties van het systeem, om in november haar finale oordeel te geven. Maar Hugo de Jonge wil nu al – net als zijn voorgangers – koste wat kost vasthouden aan de nieuwe invoeringsdatum. 

Alsof alles al af is

Voor sommige ambtenaren was de overdreven positieve communicatie reden om op te stappen. Follow the Money sprak een ambtenaar die tot januari van dit jaar verantwoordelijk was voor de communicatie tussen de provincies en het ministerie. Deze oud-medewerker wil enkel anoniem over de ‘DSO-ervaring’ vertellen.

Al in 2018, toen de ambtenaar met anderen een presentatie moest geven over het digitale stelsel Omgevingswet, verbaasde die zich over het verschil tussen het verhaal van het ministerie en de werkelijkheid. De groep moest feestelijk aankondigen dat de zogeheten ‘plan-keten’ was gesloten, met slingers en al. Tot frustratie van de oud-medewerker: ‘We waren nog helemaal nergens.’ 

In januari dit jaar waren er nog ‘zorgen’ over de plan-keten – het proces van het bedenken van een plan voor de omgeving tot het publiceren ervan. Diezelfde organisatie schrijft tot op heden op de website dat oefenen met de hele plan-keten nog altijd niet mogelijk is. Het ministerie van BZK zegt desgevraagd dat alleen gevierd werd dat het voor het eerst technisch lukte om een document door te sturen in het systeem.

De ambtenaar zag de verschillen tussen praktijk en het mooie plaatje dat werd voorgehouden steeds groter worden. Dat leidde tot zoveel frustratie dat de ambtenaar ontslag indiende. ‘Ik ben gestopt per 1 januari, omdat ik niet meer wilde huilen.’ 

Ook André van Nijkerken kreeg er tabak van, zegt hij tegen Follow the Money. Hij nam begin dit jaar ontslag als ‘regionale implementatiecoach Omgevingswet’. In die functie moest hij zorgen dat de problemen uit de regio’s Achterhoek, Arnhem en Nijmegen over het voetlicht kwamen bij het ministerie en de VNG. ‘Er zat zoveel licht tussen de communicatie van de minister en de problemen die aan mij gemeld werden, dat ik dacht: wat heeft mijn functie dan nog voor zin?’ Hij was vooral gefrustreerd over de Kamerbrief die minister Ollongren in het najaar van 2021 stuurde, waarin zij volgens hem een veel te rooskleurig beeld schetst. 

Hoewel het systeem grote kaartbestanden niet kon inladen, schreef de minister dat ‘de basis om te kunnen oefenen’ er lag

In die brief schreef de minister dat het Digitaal Stelsel Omgevingswet nog af en toe gebreken vertoonde, maar dat waren volgens haar ‘gebruikelijke’ verstoringen bij de implementatie van een nieuw systeem. 

Het systeem vertoonde problemen bij het inladen van grote kaartbestanden – essentieel voor bijvoorbeeld gemeentelijke bestemmingsplannen. Desondanks concludeerde ze dat ‘de basis om te kunnen oefenen’ er was. 

Nog geen drie maanden later signaleerde het ICT-adviesorgaan van de overheid iets heel anders. Dat adviescollege is opgericht om een vinger aan de pols te houden bij grote ICT-projecten van de overheid, omdat die regelmatig mislopen. Het college constateerde dat van de oorspronkelijke eisen aan het Digitaal Stelsel Omgevingswet niet veel over was, en dat het stelsel nog altijd niet goed, ‘indringend’ getest was. Daardoor was het nauwelijks mogelijk om uitspraken te doen over de gereedheid van het systeem of over hoe riskant de invoering ervan werkelijk was.

Problemen bespreekbaar maken lukt niet

Op dat moment klonk buiten de overheid de noodklok over die risico’s al ruim een jaar. Lieuwe Koopmans, leverancier van software voor de Omgevingswet, trok als een van de eersten aan de bel. Tercera, het bedrijf dat hij oprichtte, is marktleider en heeft alle provincies, bijna honderdvijftig gemeenten en drie waterschappen als klant. 

Koopmans stelde al in december 2020 vast dat het Digitaal Stelsel Omgevingswet vaak vastliep wanneer meerdere grote kaartbestanden tegelijkertijd werden geladen. De softwareontwikkelaar probeerde deze en andere problemen al jarenlang bij de overheid bespreekbaar te maken, zonder succes. De communicatie van het ministerie naar buiten toe bleef positief. ‘Ze zijn heel goed in het verbergen van hun fouten en pr,’ zegt Koopmans.

Omdat hij vond dat zijn kritiek niet serieus werd genomen, uitte hij zijn ongenoegen in LinkedIn-berichten en stapte naar de media. Dat had wél resultaat: de betrokken instanties richtten een taskforce op om de problemen op te lossen. 

‘Een leidinggevende heeft de provincies aangeboden te zorgen dat wij van het bedrijf Tercera af konden komen. Dat wilden wij helemaal niet’

Tegelijkertijd leidden de publieke kanttekeningen van Koopmans tot groot ongenoegen bij het ministerie en provinciekoepel IPO. Dat bevestigen twee bronnen vanuit de koepels van gemeenten en provincies onafhankelijk van elkaar tegenover Follow the Money. Volgens een medewerker van het IPO werd Koopmans ‘weggezet als een gekkie’. ‘Zijn LinkedIn-posts werden onder elkaar geplakt in “vertrouwelijke documenten” met het frame: deze man is erg lastig, wat moeten we daarmee?’ 

Het ging nog verder, vertelt de oud-IPO-medewerker: ‘Een leidinggevende bij het DSO heeft de provincies aangeboden te zorgen dat wij van het bedrijf Tercera af konden komen. Dat wilden wij helemaal niet, want alle twaalf provincies gebruiken hun software. De markt voor dit soort complexe software is klein. Er is vrijwel geen alternatief.’

Daarnaast hield Rijkswaterstaat – onderdeel van de DSO-organisatie – intern een dossier bij, specifiek over Koopmans. Omdat de softwareontwikkelaar daar lucht van had gekregen, deed hij in 2018 een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur om te achterhalen wat dat dossier inhield. 

Formele klacht

Het ministerie van BZK, dat eindverantwoordelijk is voor het DSO, erkent naar aanleiding van zijn kritiek in gesprek te zijn gegaan met Koopmans en als voorbereiding daarvoor zijn LinkedIn-berichten verzameld te hebben. Op vragen over de poging hem weg te werken zegt het ministerie alleen dat het een formele klacht heeft binnengekregen, die volgens de daarvoor geldende procedures afgehandeld zal worden.

Rond de tijd dat Koopmans zijn verzoek tot openbaarmaking indiende, nodigde iemand uit de DSO-organisatie de twee andere directeuren van Koopmans’ bedrijf Tercera uit om op gesprek te komen. Lieuwe Koopmans was niet welkom, werd per mail duidelijk gemaakt. ‘Recente uitlatingen op sociale media geven ons niet het daarvoor benodigde vertrouwen.’ 

In diezelfde mail – in bezit van Follow the Money – biedt de DSO’er de twee Tercera-directeuren aan om ongelakte versies te tonen van de communicatie die Koopmans via de Wob opvroeg. Dit onder het motto van ‘transparante communicatie’.

Het verhaal van Koopmans staat niet op zichzelf. Follow the Money sprak de afgelopen maanden op achtergrondbasis meerdere ambtenaren en direct betrokkenen die eveneens meldden dat kritiek hen in de problemen bracht.

Steeds dezelfde fout

Die signalen hebben inmiddels ook de Eerste Kamer bereikt. Na een bericht van Binnenlands Bestuur over geïntimideerde ambtenaren, zette Eerste Kamerlid Peter Nicolaï (Partij voor de Dieren) begin juni een meldpunt op. Hij zegt tegen Follow the Money dat daar inmiddels twintig meldingen zijn binnengekomen. 

Nicolaï: ‘Die komen onder andere van ambtenaren die vanuit hun werkomgeving werden tegengehouden om aan te kaarten dat een aantal zaken niet deugde. De meesten zeggen dat het beeld dat de koepels en de minister overbrengen, niet klopt met hoe het werkelijk gesteld is. Ze denken dat men hogerop geen idee heeft van wat het werkveld straks te verwerken krijgt, dat van alles nog niet is uitgezocht, dat er niet serieus geluisterd wordt naar kritiek, enzovoort.’

De verantwoordelijke ministeries maken steeds dezelfde fout: ze doen alsof alles in orde is

De Eerste Kamer is het enige orgaan dat de invoering van de Omgevingswet nog in de weg kan staan. In oktober dit jaar verschijnt een nieuw rapport van het ICT-adviescollege. Als dat positief is, heeft de Eerste Kamer beloofd in te stemmen met de invoering van de Omgevingswet op 1 januari 2023. De senaat stemt er naar verwachting in november over.

Senator Mary Fiers (PvdA) is bang dat de haast bij de invoering voor een debacle in de uitvoering zal zorgen. Zo’n driehonderd mensen die met de Omgevingswet moeten werken, hebben hun zorgen bij haar geuit, zegt Fiers. De senator ziet ‘een massief verschil’ tussen de informatie die ze van de minister krijgt en wat ze uit de praktijk hoort. ‘Het is een goednieuwsshow.’

De verantwoordelijke ministeries – eerst het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en vanaf 2017 het ministerie van Binnenlandse Zaken – maken bij elk van de vier keer uitstel steeds dezelfde fout: ze doen alsof alles in orde is. ‘We hebben gezien dat het ministerie en de koepels zeggen: we gaan invoeren, we zijn er klaar voor,’ vat de senator samen. ‘En dan blijkt er toch weer iets niet te kloppen.’

Zorgen achterhouden

Toen Melanie Schultz van Haegen, destijds de verantwoordelijke minister van Infrastructuur en Waterstaat, in 2017 het eerste uitstel van de invoering aankondigde, had ze nog anderhalf jaar de tijd om het Digitaal Stelsel Omgevingswet van de grond af op te bouwen. Vanwege een vernietigend rapport van het Adviescollege ICT-toetsing besloot ze daar drieënhalf jaar de tijd voor te nemen: tot 1 januari 2021.

In april 2020 gebruikte Stientje van Veldhoven – die destijds als tijdelijk minister van Milieu en Wonen over de Omgevingswet ging – de ‘veranderende realiteit’ door de coronacrisis als argument voor nieuw uitstel. NRC toonde destijds aan dat binnen Van Veldhovens ministerie en bij de andere betrokken instanties al zeker vier maanden grote zorgen bestonden over de invoeringsdatum, los van de coronacrisis. De minister van Milieu en Wonen hield die zorgen achter voor de Eerste Kamer. 

Begin deze maand kwam Binnenlands Bestuur ook nog met het bericht dat minister De Jonge in mei dit jaar voor de Eerste Kamer een veel te rooskleurig beeld schetste van het Digitaal Stelsel Omgevingswet. Dat bleek volgens Binnenlands Bestuur uit gesprekken en overlegverslagen met softwareontwikkelaars, opgevraagd via de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).

Binnenlandse Zaken zegt tegen Follow the Money dat ‘nieuwe, onvoorziene uitdagingen’ gebruikelijk zijn bij grote implementatieprojecten. ‘Daardoor was het reëel om te kiezen voor een nieuwe ingangsdatum.’ Nu denkt het ministerie de voortgang van de implementatie echter wel goed genoeg te monitoren voor een ‘verantwoorde en haalbare inwerkingtreding’ op 1 januari aanstaande.

Geen kwade opzet

Gevraagd waarom het telkens zo misgaat, zegt PvdA-senator Fiers dat ze het ministerie niet verdenkt van kwade opzet. ‘Kritiek omarmen is soms heel lastig,’ zegt ze. ‘Je moet op een goede manier hoor en wederhoor organiseren. Ik kan niet anders dan vaststellen dat dat nu ergens niet goed gaat.’ 

Ze twijfelt daarom inmiddels aan de realiteitszin van het ministerie. ‘Wat is hun inschatting over de haalbaarheid van de invoeringsdatum waard? Blijkbaar zijn ze zelf steeds te positief, dan zou je verwachten dat het ministerie zichzelf op enig moment afvraagt: waar zit hem dat nou in?’

Haar collega van GroenLinks, senator Saskia Kluit, is nog kritischer over de informatievoorziening van het ministerie van BZK: ‘Wij willen gewoon weten: zijn we klaar voor de invoering? Maar kritische rapporten zijn voor ons achtergehouden of worden niet genoemd in debatten. Dan is het uiteindelijk niet meer mogelijk de minister op z’n blauwe ogen te geloven. Het speelt overigens al veel langer dan Hugo de Jonge er zit. Er gaat wat fout op dat ministerie.’

Kluit verbaast zich ook over de houding van de verenigingen van decentrale overheden. ‘We hebben meerdere invoeringsdata gehad, maar niemand op de werkvloer gelooft dat het gaat werken. Toch komen er continu brieven van het Interprovinciaal Overleg, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Unie van Waterschappen dat het door moet gaan.’

Kluit vertrouwt daarom liever op informatie uit deskundigenbijeenkomsten, waarvan de Eerste Kamer er eind 2021 twee organiseerde. Daar nodigde de senaat mensen uit de praktijk uit, die vertellen hoe de invoering ervoor stond.

Koersen op januari

Op de eerste deskundigenbijeenkomst vertelde André Putker van de gemeente Oude-IJsselstreek over de oefening die de Achterhoekse ambtenaren met het digitaal stelsel hadden gedaan. 

Ruim een half jaar later liep hij met zijn collega’s hetzelfde aanvraagproces nog eens door. Keer op keer stuitte Putker op onduidelijkheden – grotendeels dezelfde als een half jaar eerder – waarvoor een normale burger of ondernemer de gemeente zou bellen om hulp te krijgen. En de afdeling die de hulp moet bieden, zegt Putker, is al onderbezet en overbelast.

‘Toen dachten we: dit moet de Eerste Kamer weten,’ zegt André Putker. ‘Ook omdat we door Kamerleden benaderd worden met de vraag: geef ons het signaal van de werkvloer. Het ministerie en de VNG zien de zorgen wel, maar houden het tempo erin: ze koersen nog steeds op 1 januari 2023. En dat baart ons zorgen.’

Putker denkt dat de VNG zich baseert op de ervaringen van grotere gemeenten met meer capaciteit om snel te schakelen als de invoering eraan komt. ‘Maar ze moeten er zijn voor 350 gemeenten,’ zegt Putker.

Ook na de invoering wordt het stelsel voortdurend verbeterd, benadrukt VNG: ‘Echt leren werken en verbeteren gebeurt toch in het werk’

Putker maakte een video van de oefensessie, en deelde die met de Eerste Kamer en op de LinkedIn-pagina van zijn gemeente. ‘Dit is het eerlijke verhaal,’ zegt hij over de video. ’Mooier kunnen we het niet maken. Dat het misschien niet het verhaal is dat de VNG naar voren wil brengen, dat zij dan even zo.’

De VNG is zich ervan bewust dat het DSO nog niet werkt naar behoren. ‘Het is duidelijk dat er ten aanzien van het functioneren en het gebruiksgemak van het DSO nog problemen zijn,’ antwoordt de vereniging op vragen van Follow the Money over de haalbaarheid van de invoering op 1 januari 2023. De VNG benadrukt dat het stelsel ook na de invoering op 1 januari nog voortdurend zal worden verbeterd. ‘Echt leren werken en verbeteren gebeurt toch in het werk,’ aldus de vereniging. 

Mocht het stelsel bij de invoering nog niet naar behoren functioneren, dan zijn er alternatieve maatregelen om op terug te vallen. Maar de techniek achter die maatregelen wordt nog getest. De VNG: ‘We proberen de dienstverlening zoveel mogelijk gelijk te houden, al realiseren we ons dat er rond de datum van inwerkingtreding wel problemen zullen zijn die voor een tijdelijke dip in de dienstverlening zullen zorgen.’

Toch sturen de gemeentebesturen in de VNG net als het ministerie aan op een ‘verantwoorde invoering’ op 1 januari 2023.

De gemeenten in de Achterhoek willen vooral afspraken over een realistische planning en communicatie vanuit de betrokken overheden. En daarin zijn ze niet alleen. Een motie die ze daarover in juni dit jaar indienden bij de VNG werd met algemene goedkeuring aangenomen.